Foto pixabay.com
V červnu tohoto roku byla s velkou pompou zahájena výstavba dálnice D4 mezi Příbramí a Pískem. Nechyběla tradiční naleštěná kladívka, upocené obleky a přeexponované fotografie. Jedno na nové dálnici ale bude jiné. Na rozdíl od výstavby financované státem, na kterou si rád zanadává nejeden motorista, bude tento projekt zázračně rychlý a efektivní. Bude totiž financován metodou PPP.
Tato tři magická písmena se objevují v českých médiích čím dál tím častěji. Z prostředí nadnárodních poradenských společností pronikly PPP projekty do vrcholné politiky a hovoří se o nich například ve spojitosti s dostavbou dálnic D3, D35 nebo dokonce plánované vysokorychlostní železnice do Drážďan. Co se za touto zkratkou skrývá a jaký je příběh PPP projektů ve Velké Británii, zemi, která byla jejich průkopníkem?
Jak zredukovat státní dluh
PPP projekty se poprvé objevily ve Velké Británii v roce 1992. Pod jménem Public-private partnership (partnerství veřejného a soukromého sektoru) byly představeny jako nový způsob financování veřejné infrastruktury. Při tradičním infrastrukturním projektu si na novou stavbu půjčuje sám stát a po jejím dokončení ihned převezme zadávaný objekt, například dálnici nebo železnici. Počáteční investice je vedena jako součást státního dluhu a pod budoucí provozní náklady spadá už jen standardní údržba.
Z PPP projektů se stalo něco mezi sprostým slovem a prvkem místního politického folkloru. Klasikou už jsou PPP žárovky, nakupované za 22 liber za kus při tržní ceně 65 pencí.
PPP projekty jsou odlišné v tom, že jako součást vyhlášené zakázky zajišťuje soukromý dodavatel nejen stavbu, ale i její financování a následnou údržbu. Stát tak eliminuje nutnost prvotní investice, jelikož si na jeho místě počáteční kapitál půjčuje dodavatel sám. Ten se pak stává i vlastníkem nově postaveného projektu a státu ho pronajímá většinou na dvacet až třicet let. Během pronájmu platí stát jednotný servisní poplatek, do něhož spadají splátky počáteční investice, úroky, náklady na údržbu, a to celé znásobeno indexem inflace. Stát přebírá projekt do vlastnictví až poté, co ho takto dodavateli splatí. Tímto způsobem může stát „redukovat“ svůj dluh, jehož splácení je díky PPP financování vykazováno jako provozní náklady. Jelikož si ale soukromí investoři mohou zpravidla půjčovat pouze na vyšší úrok než vláda, stát zaplatí dohromady po dobu splácení více, než kdyby si na projekt vypůjčil sám.
To ale v devadesátých letech konzervativní vládě Johna Majora nijak nepřekáželo. Po svém nečekaném volebním vítězství začal jako pokračovatel Margaret Thatcher se sérií privatizací. Na rozdíl od své předchůdkyně k nim měl ale daleko menší mandát od voličů a výrazně méně politického kapitálu. Představení PPP financování se tak stalo schůdným řešením, díky němuž mohl započít privatizaci salámovou metodou a nenést tak břímě její politické ceny. Této privatizaci-neprivatizaci se nakonec nevyhnula ani NHS (Národní zdravotní služba), jinak svatý grál britského sociálního státu, ne nějž si nedovolila sáhnout ani jinak výrazně radikálnější Thatcher. Argumenty pro PPP projekty se veskrz nelišily od těch klasických privatizačních: zvýšení efektivity skrz tržní soutěž, vyšší flexibilita a podpora inovací.
Ve skutečnosti ale za Majorovým prosazováním PPP projektů stála spíše potřeba splnit maastrichtská kritéria a získat tak silnější pozici vůči euroskeptickým rebelům ve vlastní straně. Přesunutím nákladů z vládního dluhu do provozních výdajů umožnilo vládě fiktivně snížit schodek rozpočtu pod požadovaná tři procenta HDP. Je obtížné nevidět paralely s českou politickou scénou, kde se umoření post-covidového dluhu stává jedním z hlavních předvolebních témat. Specificky jsou programově zmiňovány i maastrichtská tři procenta, která vyslala Británii na cestu k PPP v devadesátých letech. Rétorika ministra dopravy (a průmyslu) Karla Havlíčka (ANO), který chválí PPP projekty za jejich „tlak na kvalitu“, naznačuje, že zkratku PPP neslyšíme v Česku naposled.
Vítězství centrismu
Na českou, centrismem dominovanou politickou scénu sedí PPP financování i svým ideologickým zasazením. Pro pravicové politiky, jako byl John Major, bylo PPP vždy pouze slabou náhražkou privatizace. Své neslavné výsluní tak zažil tento typ projektů až po drtivém vítězství labouristy Tonyho Blaira v roce 1997. Blair vyhrál volby s příslibem tzv. třetí cesty, formou centristické politiky, která pod hesly modernizace a zefektivnění slibovala překonání pravolevých politických rozdílů. Přestože Blair během vlády svého konzervativního předchůdce PPP projekty kritizoval, po svém zvolení začal tuto metodu financování prosazovat v daleko větším měřítku, než se kdy podařilo Johnu Majorovi. Pro Blaira se PPP stalo i důležitým symbolem jeho centristické politické vize. Mělo být důkazem, že zájmy kapitálu a veřejného sektoru jsou kompatibilní a že není nutné si vybírat mezi privatizací a státními investicemi. Cyničtěji řečeno, PPP představovalo jednoduchý způsob, kterým se vlk financování veřejných služeb nažral a koza veřejného rozpočtu zůstala celá. A kdyby se náhodou něco pokazilo, kumulativní náklady všech PPP projektů budou stejně citelné až za pět, deset let – což byl časový horizont, který Blaira, motivovaného především průzkumy veřejného mínění, nikdy moc nezajímal.
Británii tak Blair katapultoval na evropský vrchol v množství a rozsahu PPP projektů. Mezi lety 1990 a 2016 v Británii vzniklo přes tisíc nových PPP projektů. Na druhém a třetím místě v počtu evropských PPP projektů byla Francie a Španělsko. V obou zemích ale počet nových PPP staveb nepřesáhl 175. Formou PPP se v Británii stavěl skoro každý myslitelný typ státních budov – školy, nemocnice, budovy ministerstev, budovy tajných služeb, nebo kasárna – a celá škála dopravní infrastruktury od mostů po veřejné osvětlení. V roce 2000 představovaly PPP projekty 16 procent z veškerých investic ve veřejném sektoru. Nejvíce byly používány ve zdravotnictví, kde mezi lety 1997 a 2009 bylo 101 ze 153 nově postavených nemocničních budov financováno právě formou PPP.
Dobové přijetí těchto projektů ve veřejném sektoru je možné odůvodnit celospolečenským nadšením pro Blairovu politiku. Vysvětlení ale může být prozaičtější. Ministerstva a místní samosprávy čelily vládnímu tlaku, pro něž se vžil pojem „PPP or bust“ (PPP nebo nic). Pokud úředníci vznášeli příliš mnoho námitek ohledně rizik projektu či jejich studie poukazovaly na projektové nedostatky, nemocnici či školu nedostali vůbec. Blair tak dovedl do důsledku thatcherovskou frázi „There is no alternative“ (Alternativa neexistuje). Zatímco pro Margaret Thatcher neexistovala alternativa k privatizaci, pro Blaira neexistovala alternativa k PPP projektům.
Nekončící závazky
A jak jsou na tom britské PPP projekty dnes? Podle Národního auditového úřadu byla většina kapitálu na PPP projekty zapůjčena na úrok až o čtyři procenta vyšší, než na jaký by si stát mohl půjčit sám. Jakkoliv se toto číslo nemusí zdát příliš vysoké, po akumulaci úroků a přičtení marže poskytovatelů činila částka, kterou musel stát v roce 2011 splatit, 229 miliard liber. Pro kontext, kapitálová hodnota všech hotových projektů v tu dobu byla pouze 56 miliard. Celkové součty ale nevypovídají o plném rozsahu škod, které PPP projekty napáchaly. Většina splátek totiž nejde přímo ze státní kasy, ale z místních provozních rozpočtů, například krajských poboček NHS. V roce 2012 musel stát aktivně zasáhnout do chodu sedmi krajských zdravotních organizací, kterým hrozil krach kvůli neúnosně vysokým PPP splátkám. Jednotlivé nemocnice tak v mnoha případech musely PPP dluhy splácet penězi, které byly určené na péči o pacienty. Některé z nich ještě v roce 2019 vydávaly na splátky až šestinu svých rozpočtů a budou tak muset činit až do roku 2050.
PPP kontrakty také prosluly obecným nedostatkem flexibility. Jako jeden příklad za všechny může posloužit školní budova Parklands High School v Liverpoolu. Po svém otevření v roce 2002 vydržela v provozu dvanáct let a v roce 2014 byla kvůli klesajícímu počtu studentů uzavřena. Kvůli vysokému odstupnému a neflexibilní smlouvě tak musí místní samospráva do roku 2028 platit PPP konsorciu čtyři miliony liber ročně za prázdnou budovu.
Ačkoliv PPP projekty vstoupily ve veřejnou nemilost stejně rychle jako samotný Tony Blair, pokusila se následující konzervativně liberální koalice o několik rebrandingů. Žádný z nich se ale neujal. Posledním hřebíkem do rakve se britským PPP projektům stal kolaps stavebního gigantu Carillion, který po sobě zanechal desítky nedokončených PPP staveb a se sedmi miliardami liber nesplacených závazků se jeho konkurz stal největším v britské historii. PPP projekty tak nakonec skončily tam, kde začaly. V roce 2018 byli samotní konzervativci nuceni zastavit plány na jakékoliv nové PPP financování. Labouristé pod vedením Jeremyho Corbyna pro změnu navrhovali zestátnit i ty stávající, které bude muset Británie jinak splácet ještě třicet let.
Zcestné směřování na Západ
V dnešní době se tak na britské politické scéně nenajde jediný zastánce PPP projektů. Stalo se z nich něco mezi sprostým slovem a prvkem místního politického folkloru. Největší excesy PPP kontraktů jako by vskutku vypadly z legendárního komediálního seriálu The Thick of It. Klasikou už jsou PPP žárovky, nakupované za 22 liber za kus při tržní ceně 65 pencí. Podobným případem je vánoční stromek, jehož instalace byla smluvní součástí fixního PPP kontraktu na budovu ministerstva financí. Když si chtěli úředníci pořídit stromek vlastní, který by nestál 900 liber, bylo jim PPP firmou řečeno, že za něj budou muset zaplatit extra penále spojené s možným bezpečnostním rizikem, které by menší stromek představoval. Nakonec ne všechny předražené PPP projekty ale musí skončit podobnou tragédií. Například milovníky zvířat určitě potěší PPP projekt, díky němuž můžou armádní psi usínat v komfortu kotců kasáren Melton Mowbray, kde denní údržba jedné klece vyjde dráž než noc strávená v londýnském hotelu Hilton.
V porovnání s úrovní absurdity, do níž nabobtnaly britské PPP projekty, se 32 km dálnice D4 může jevit jako naprostá banalita. Nekritické nadšení pro financování PPP metodou ale činí z těchto několika kilometrů mezi Příbramí a Pískem znepokojivý precedens. Vytváří se zde živná půda pro závislost veřejných projektů na soukromých financích, od kterých půjdou už jen těžko odstavit. Obdiv k PPP projektům je ale bohužel konzistentní s aktuální vizí „směřování na Západ“. Místo než bychom se poučili z tamních chyb, bereme si ze Západu dávno zdiskreditované koncepty, o které by si dnes na skutečném Západě nikdo ani neopřel kolo.
Autor je publicista, žije v Londýně.
Poznámka autora: PPP projekty jsou v Británii známé pod názvem PFI (Private Finance Initiative). Pro sjednocení názvosloví používá článek zkratku PPP jak pro české, tak britské projekty.