Vaľo o reforme prokuratúry: Bolo by potrebné oslabiť vplyv generálneho prokurátora hlavne v personálnej oblasti a vylepšiť ústavné zakotvenie prokuratúry (2)

Bratislava 9. apríla 2020 (HSP/Foto:Archív)

V súvislosti s končiacim sa funkčným obdobím generálneho prokurátora Jaromíra Čižnára a šokujúcimi odhaleniami týkajúcimi sa jeho predchodcu Dobroslava Trnku, ale aj celkovou situáciou v justícii, prokuratúre a polícii sa stále častejšie objavujú úvahy o potrebe zmien v prokuratúre. Prinášame vám preto 2. časť rozhovoru s bývalým generálnym prokurátorom JUDr. Michalom Vaľom, CSc., ktorý sa významne podieľal na príprave prvého zákona o prokuratúre po osamostatnení sa Slovenskej republiky (prvú časť rozhovoru si môžete prečítať TU)

Čo by malo podľa vášho tvoriť podstatu druhej etapy reformy prokuratúry?

Čo najskôr po voľbe a vymenovaní nového generálneho prokurátora by mala nasledovať druhá etapa reformy prokuratúry. V nej považujem za potrebné zmeniť spôsob a čiastočne aj zákonnú úpravu výberu a menovania špeciálneho prokurátora a všetkých vedúcich prokurátorov, ale aj výberové konanie na funkciu prokurátora na prokuratúre vyššieho stupňa a na funkciu právneho čakateľa prokuratúry.

Podstata zmeny by mala spočívať v zložení výberových komisií tak, aby sa premenili na objektívne výberové orgány. Ich členmi by sa preto mali stať okrem prokurátorov s morálnou integritou, menovaných prokurátorskými radami, nie generálnym prokurátorom, aj sudcovia, odborníci z právnických fakúlt a pod.

Čo by sa podľa vás malo zmeniť vo vzťahu k špeciálnemu prokurátorovi?

Špeciálny prokurátor by mal byť naďalej odvolateľný iba národnou radou, ale okrem situácie, ak „zo zdravotných dôvodov nevykonáva svoju funkciu viac ako šesť mesiacov“, by mal byť odvolateľný aj na návrh generálneho prokurátora alebo rady prokurátorov, podmienený negatívnym služobným hodnotením alebo na základe disciplinárneho potrestania, ak za odvolanie po vyjadrení ústavnoprávneho výboru a špeciálneho prokurátora zahlasuje kvalifikovaná väčšina poslancov.

Myslite, že výberovým konaním by mali prejsť aj námestníci generálneho prokurátora a ďalší vedúci prokurátori, ktorých sa v súčasnosti výberové konanie netýka?

Námestníci generálneho prokurátora, zástupca špeciálneho prokurátora a námestníci krajských a okresných prokurátorov sa v súčasnosti nevyberajú vo výberovom konaní, ale ich výber je prenechaný na generálneho prokurátora, špeciálneho prokurátora, krajských a okresných prokurátorov. Akceptujem názor, že generálny prokurátor, špeciálny prokurátor, krajskí a okresní prokurátori majú právo vybrať si svojich najbližších spolupracovníkov, ale mali by ich vyberať len z pomedzi prokurátorov, ktorí spĺňajú všetky predpoklady pre výkon týchto funkcii, teda tých, ktorí boli úspešní vo výberovom konaní a s vymenovaním ktorých súhlasila rada prokurátorov, ktorá sa v súčasnosti k ich vymenovaniu len nezáväzne vyjadruje.

Všetci vedúci prokurátori, teda aj riaditeľ sekcie, zástupca riaditeľa sekcie, riaditeľ odboru, zástupca riaditeľa odboru a vedúci oddelenia by mohli byť vymenúvaní na nejaké, napríklad päťročné funkčné obdobie, s možnosťou  aj viackrát opakovaného vymenovania, nie ako teraz, bez časového obmedzenia.

Navrhujete aj nejaké ďalšie zmeny vzťahujúce sa na vymenovanie vedúcich prokurátorov?

Považujem za potrebné zmeniť aj právnu úpravu, podľa ktorej ak funkcia vedúceho prokuratúra nie je obsadená, generálny prokurátor poverí niektorého z prokurátorov, aby do vymenovania nového vedúceho prokurátora vykonával túto funkciu, pričom doba poverenia nie je časovo obmedzená a v praxi trvá aj niekoľko rokov, bez toho, aby na túto funkciu bolo vyhlásené výberové konanie. Poverenie by malo byť mimoriadnym opatrením len na dobu nevyhnutnú pre obsadenie funkcie.

Oprávnenie generálneho prokurátora odvolať z funkcie vedúceho prokurátora mimo disciplinárneho konania, by malo byť podmienené nevyhovujúcim služobným hodnotením.

Výberové komisie by mali mať zásadné slovo nielen pri výbere vedúcich prokurátorov, ale aj pri výbere uchádzačov o vymenovanie za prokurátora.

Čo by sa ešte v druhej fáze reformy malo zmeniť, okrem výberu vedúcich prokurátorov?

Zákon o prokuratúre a zákon o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry vyžaduje aj ďalšie zmeny a doplnenia, ale nechcem zachádzať do prílišných detailov. Bolo by potrebné oslabiť vplyv generálneho prokurátora hlavne v personálnej oblasti, vrátane zloženia výberových komisií, disciplinárnych komisií a na disciplinárne rozhodnutie, prehodnotiť niektoré oprávnenie generálneho prokurátora, napríklad oprávnenie odpustiť justičnú skúšku alebo započítať za ňu inú odbornú právnickú skúšku, vydávať pokyny v konkrétnych prípadoch aj okresným prokuratúram, mala by sa vypustiť možnosť dočasného pridelenia prokurátora do kancelárie prezidenta,  kancelárie národnej rady a na úrad vlády a pod.

Najvýznamnejšou súčasťou druhej etapy by malo byť postupné obsadenie všetkých riadiacich funkcií v prokuratúre podľa novo prijatých pravidiel. K tomu nemôže dôjsť zo dňa na deň. Bude potrebné vytvoriť databázy výberových komisií, poskytnúť uchádzačom čas na prihlásenie sa, vykonať výberové konania a tento proces nemôže prebiehať súčasne na všetkých prokuratúrach, aby nedošlo k znefunkčneniu a zachovala sa ich akcieschopnosť.

Aký by mal byť obsah tretej etapy reformy prokuratúry, ktorú ste označili za najnáročnejšiu?

Tretia etapa by bola skutočne odborne aj politicky najnáročnejšia. Jej náplňou by mala byť zmena a doplnenie ústavného zakotvenia prokuratúry alebo iného orgánu verejnej obžaloby. Je nevyhnutné ustanoviť predovšetkým, že to má byť samostatný orgán nezávislý na výkonnej moci a  že jeho hlavným poslaním je plnenie úloh verejnej obžaloby. Bude potrebné tiež zvážiť ústavné zakotvenie funkčného obdobia generálneho prokurátora alebo jej inak pomenovaného najvyššieho predstaviteľa, rozšírenie kompetencií Súdnej rady aj vo vzťahu k verejnej obžalobe, zmenu jej zloženia,  atď. Táto etapa by mala obsahovať niekoľkoročnú odbornú a politickú diskusiu a na ňu nadväzujúci legislatívny proces.

Súčasné zakotvenie prokuratúry v Ústave je podľa vás nedostatočné?

Súčasné ústavné zakotvenie prokuratúry splnilo dôležitú úlohu v tom, že bránilo jej podriadeniu ministerstvu spravodlivosti, o ktoré sa usilovali viacerí ministri. Jeden z nich dokonca uvažoval, že nakoľko prokuratúra nie je v ústave definovaná ako orgán verejnej obžaloby, bolo by možné zriadiť takýto orgán podriadený ministerstvu a prokuratúru ponechať len ako orgán iných foriem ochrany práv. Snaha o zakotvenie nezávislosti prokuratúry v zákone o prokuratúre narazila na výklad ústavného súdu, že nezávislosť je natoľko významný atribút štátneho orgánu, že nemôže byť daný zákonom, ale len ústavou. Považujem preto za účelné a stabilizujúce doplniť a prípadne aj zmeniť ústavné zakotvenie prokuratúry.

Považujete za vhodnejšiu formu verejnej obžaloby prokuratúru alebo štátne zastupiteľstvo?

OSN pri Medzinárodnom trestnom súde uprednostnila označenie prokurátor, rovnako Európska únia zriadila prokuratúru. Aj Súdny dvor Európskej únie nedávno uprednostnil ako nezávislejšiu na výkonnej moci prokuratúru, ale jednoduchá odpoveď na túto otázku nie je na mieste. Vyžadovalo by si to vysvetliť, čo obe tieto formy charakterizuje, niečo z našej histórie a niečo o tom, ako je to vo svete.

Na začiatku tretej etapy reformy by však nemala stáť otázka o forme verejnej obžaloby, ale otázka o obsahu, ktorému bude potrebné podriadiť výber najvhodnejšej formy. Najskôr bude potrebné hľadať odpovede na otázky, či orgány verejnej obžaloby majú chrániť záujmy štátu, byť jeho zástupcami, alebo majú chrániť verejný záujem, či majú tvoriť samostatnú sústavu štátnych orgánov podriadených len parlamentu (napr. Slovensko, Maďarsko, Macedónsko) , alebo majú byť začlenené do orgánov súdnej moci (napr. Taliansko, Holandsko, Bulharsku) alebo výkonnej moci (napr. Francúzsko, Poľsko, Česko), či majú byť organizované centralistický (napr. Fínsko, Portugalsko, Španielsku, Maďarsko, Poľsko, Slovensko), čiastočne centralistický (napr. Francúzsko, Nemecko, Rakúsko, Česká republika) alebo byť na sebe navzájom viac-menej nezávisle (Taliansko), či majú pôsobiť len v trestnej alebo aj v netrestnej oblasti a v akom rozsahu, atď. Až po dosiahnutí zhody v týchto otázkach by sa malo pristúpiť ku konkrétnym zmenám ústavy.

Štvrtá etapa reformy prokuratúry by potom mala konkretizovať ústavné zmeny?

Áno, cieľom štvrtej etapy by malo byť vytvorenie novej zákonnej úpravy postavenia a úloh prokuratúry a prokurátorov, vychádzajúcej z nového znenia Ústavy. Keby do tej doby došlo k vytvoreniu samostatného správneho súdnictva, nová právna úprava by mala obsahovať redukované oprávnenia prokuratúry v netrestnej oblasti. Významné zmeny by mali nastať aj vo fungovaní Justičnej akadémie, najmä v jej vzdelávacej činnosti. Bolo by vhodné zaviesť periodické hodnotenia všetkých prokurátorov, súčasťou ktorých by boli aj odporúčania nadriadených v akej oblasti by sa mal prokurátor ďalej vzdelávať a v Justičnej akadémii pre takéto vzdelávanie vytvoriť podmienky. Všetko by muselo vychádzať z nového znenia Ústavy.