Má-li si Ústavní soud podržet důvěryhodnost široké veřejnosti, musí být jeho nálezy srozumitelné a nesmí záviset na jeho složení. Rozhodnutí ÚS o valorizaci důchodů tuto důvěryhodnost ohrožuje.

Rozhodnutí Baxova Ústavního soudu ve věci snížení mimořádné valorizace důchodů je v přímém rozporu s rozhodnutím Rychetského Ústavního soudu v roce 2011, které se týkalo úsporných opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, přestože v obou případech je podstata napadených zákonů stejná: šetření prostředků státního rozpočtu.

Co je a co není stav legislativní nouze
Jak v případě z roku 2011, tak v případě valorizace důchodů si navrhovatelky stěžovaly mimo jiné i na zneužití institutu legislativní nouze. To je ale nesmysl, stav legislativní nouze je pouze režim jednání Poslanecké sněmovny, během něhož mohou být zákony projednány ve zkráceném jednání, tak jak to stanoví ústavní zákon 110/1998 Sb. o bezpečnosti České republiky, jeden z nejdůležitější ústavních zákonů České republiky:

ZKRÁCENÉ JEDNÁNÍ O NÁVRZÍCH ZÁKONŮ

Čl. 8

(1) Po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu může vláda požadovat, aby Parlament projednal vládní návrh zákona ve zkráceném jednání.

(2) O takovém návrhu se Poslanecká sněmovna usnese do 72 hodin od jeho podání a Senát do 24 hodin od jeho postoupení Poslaneckou sněmovnou. Jestliže se Senát v této lhůtě nevyjádří, platí, že je návrh zákona přijat.

(3) Po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu prezident republiky nemá právo vracet zákon přijatý ve zkráceném jednání.

(4) Ve zkráceném jednání nemůže vláda předložit návrh ústavního zákona.

Zkrácené jednání o návrzích zákonů může být zneužito, nikoliv však samotný stav legislativní nouze. To je zjevné z paragrafu 99 Jednacího řádu PS, kde je tento pojem zaveden:

Zákonodárný proces ve stavu legislativní nouze

(1) Za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody, vyhlásí předseda Sněmovny na návrh vlády stav legislativní nouze na určitou dobu. Sněmovna může stav legislativní nouze zrušit nebo omezit dobu, na niž byl vyhlášen.

(2) Ve stavu legislativní nouze může předseda Sněmovny na žádost vlády rozhodnout, že předložený vládní návrh zákona bude projednán ve zkráceném jednání.

(3) Návrh zákona, který má být projednán ve zkráceném jednání, přikáže předseda Sněmovny jednomu z výborů a současně stanoví nepřekročitelnou lhůtu, do které mu má výbor předložit usnesení se stanoviskem k věci. Výbor v usnesení navrhne, zda se má konat o návrhu zákona obecná rozprava a o kterých částech se povede rozprava podrobná; navrhne též lhůtu, do kdy má Sněmovna jednání o návrhu zákona ukončit.

(4) Ve stavu legislativní nouze posoudí Sněmovna před projednáním návrhu pořadu schůze, zda stav legislativní nouze trvá. Dojde-li k závěru, že podmínky pro jeho vyhlášení pominuly, stav legislativní nouze zruší.

(5) Ve stavu legislativní nouze posoudí Sněmovna před projednáváním vládního návrhu zákona, zda jsou podmínky pro jeho projednání ve zkráceném jednání. Neshledá-li důvody pro mimořádný postup, návrh zákona ve zkráceném jednání neprojedná.

Stav legislativní nouze je pouze režim fungování sněmovny a odstavce (1)-(4) článku 99 Jednacího řádu PS mají podobný význam, jako článek 111 o ústních interpelacích:

Ústní interpelace

(1) Pro ústní interpelace se vyčlení ve stanoveném jednacím dnu připadajícím na čtvrtek (§ 54 odst. 4) doba od 14.30 hodin do 18.00 hodin, přičemž pro ústní interpelace určené předsedovi vlády se vyčlení doba od 14.30 do 16.00. Od 16.00 hodin nebo v případě, kdy interpelace na předsedu vlády budou ukončeny dříve, tak od doby jejich ukončení, budou následovat ústní interpelace určené ostatním členům vlády. Poslední interpelace může být podána nejpozději v 17.55 hodin.

Teprve odstavec (5) se týká podstaty tohoto pojmu, tj. projednávání zákonů ve zkráceném jednání, jež je definováno v článku (8) ústavního zákona 110/1998 Sb. Ve srovnání s formulaci podmínek pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání v ústavním zákoně 110/1998 Sb. jsou v jednacím řádu PS „mimořádné okolnosti“ rozšířeny o „značné hospodářské škody“, což je neslučitelné s formulaci v ústavním zákoně, který má samozřejmě přednost.

Připomínám ještě, že pro projednávání zákonů ve zkráceném jednání není třeba zavádět stav legislativní nouze, plně by stačilo v Jednacím řádu PS místo článku 99 doplnit ustanovení

Poslanecká sněmovna projedná vládní návrh zákona ve zkráceném jednání, pokud ji o to požádá vláda a Poslanecká sněmovna s tím vysloví souhlas.

Důvod zavedení pojmu stav legislativní nouze v článku 99 Jednacího řádu PS je právě a jedině v tom, že v něm je pojem „projednávání návrhů zákonů ve zkráceném jednání“ oproti dikci z ústavním zákoně 110/299 rozšířen o okolnost s podmínkami v zákoně 110/1998 Sb. nesouvisející.

Postoj Rychetského Ústavního soudu
Začněme nálezem ÚS v roce 2011, o němž jsem psal podrobně ve svém blogu příznačně nazvaném Proč si myslím, že Ústavní soud zruší novelu zákona o důchodové pojištění, v němž Ústavní soud ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická posuzoval návrh skupiny poslanců (dále tzv. navrhovatelka) vedené Bohuslavem Sobotkou na zrušení zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí a svým nálezem a zákon zrušil:

Zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2011.

Toto rozhodnutí bylo přijato většinou 9 členů ÚS, což je minimální počet nutný pro zrušení zákona. Soudci Stanislav Balík, Vladimír Kůrka, Jiří Mucha a soudkyně Ivana Janů, Dagmar Lastovecká a Michaela Židlická uplatnili disentní názory, které jsou rovněž součástí nálezu.

Klíčový bod nálezu Ústavního soudu v roce 2011, který vedl ke zrušení zákona č. 347/2010 Sb., se týká právě rozšíření podmínek pro zkrácené projednávání zákonů v Jednacím řádu PS a zní takto

80. Ústavní soud musel v této souvislosti přihlédnout i k tomu, že ústavní pořádek explicitně připouští možnost projednat vládní návrh zákona ve zkráceném jednání pouze na základě čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Stanoví-li tedy ústavní pořádek takovouto možnost pouze v jediném případě, je zřejmé, že za jiných situací to obecně možné není. Nejde přitom o mezeru v Ústavě České republiky, pokud ústavní pořádek možnost projednat návrh zákona ve zkráceném jednání zná. Ústavodárce se toliko rozhodl tuto možnost připustit jen v extrémních a mimořádných situacích. Lze sice připustit, že na úrovni zákona (jednacího řádu) se zakotví další případy, kdy lze zákony projednat ve zkráceném řízení (legislativní nouze), avšak protože jde o úpravu praeter constitutionem a protože smyslem ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání je ochrana práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, využití institutu legislativní nouze je možné jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu (aklamace, případně alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona) anebo (a) jen tehdy, kdy typová závažnost situací, v nichž bude legislativní nouze použita, odpovídá závažností situacím, s nimiž počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednání návrhu zákona (stav ohrožení státu, válečný stav).

Všimněme si, že ačkoliv navrhovatelka napadala zneužití stavu legislativní nouze, Ústavní soud se rovnou zabýval ústavností projednání zákona v zkráceném řízení podle ústavního zákona 110/1998 Sb. S jeho argumentací plně souhlasím a požadavek, aby použití rozšířených podmínek pro použití instituce projednání zákonů ve zkráceném jednání vyžadovalo souhlas aspoň ústavní většiny členů PS, tedy 120 poslanců, považuji za naprosto samozřejmý. Pokud by soudy na tuto zásadu rezignovaly, ústavní zákony by přestaly mít smysl, protože by je bylo snadné touto cestou obcházet. Za nepřijatelný a nelogický proto považuji názor disentujícího soudce Vladimíra Kůrky:

9. Také argument většiny vycházející z existence ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (bod 80) „v plné síle“ neobstojí (výhrada sedmá). Je přirozeně k dispozici i takový výklad, že - prostě - je-li zde stav „ohrožení státu“ nebo stav „válečný“, projednají se návrhy vlády „ve zkráceném jednání“, a že to je vše, co odtud plyne. Neznamená to, že jsou vyloučeny i jiné situace „přiměřeně“ (což nemusí znamenat „srovnatelně“) mimořádné, jako jsou kupříkladu již ty, které jako podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze zakotvuje ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS, totiž situace, kdy jsou ohroženy základní práva a svobody nebo kdy hrozí závažné škody, jako kupříkladu v situacích přírodních katastrof.

Na základě předchozího bodu ÚS konstatoval

98. Na základě výše uvedeného proto i Ústavní soud dovodil, že jediným důvodem projednání a schválení napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání bylo ohrožení jeho včasného přijetí tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což bylo znemožněno postupem opozice podle § 90 odst. 3 a § 91 odst. 2 JŘPS. Zjištěný důvod ovšem nelze považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání (při vypuštění prvního čtení ve smyslu § 99 odst. 6 JŘPS - viz usnesení č. 112 z 8. schůze Poslanecké sněmovny - hlasování č. 7), byla učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Proto bylo možné ústavní přezkum uzavřít již v této fázi konstatováním, že v procesu přijímání napadeného zákona byly porušeny čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny (tím spíše v situaci, kdy námitky k obsahu zákona nebyly relevantně uplatněny).

Postoj Baxova Ústavního soudu
V případ snížení mimořádné valorizace důchodů si navrhovatelka stěžovala na

a) zneužití stavu legislativní nouze, neboť má za to, že nebyly naplněny podmínky pro jeho vyhlášení podle § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny,

b) opakované porušení jednacího řádu při projednávání sněmovního tisku

c) nepřípustnou retroaktivitu, mající za následek porušení legitimního očekávání příjemců důchodu

V dalším se soustředím jen na první stížnost, která je stejná, jako v případě z roku 2011. Klíčové body nálezu Baxova ÚS jsou následující dva:

90. Na základě výše uvedeného Ústavní soud uzavírá, že z hlediska ústavnosti může obstát jen takový zákon, jehož návrh byl projednán a schválen v řádném legislativním procesu, neporušujícím ústavní principy. To předpokládá dodržování rovněž zásadních procedurálních pravidel, která si zákonodárce sám stanovil na úrovni podústavního práva. Mezi taková zásadní pravidla náleží i ta, která stanovují podmínky pro projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání, neboť jejich (ne)použití určuje podobu legislativního procesu danou příslušným „procesním“ rámcem. Stav legislativní nouze je svou povahu institutem mimořádným, a tudíž nutno podmínky jeho použití (§ 99 odst. 1 jednacího řádu) vykládat restriktivně. Proto musí být (kumulativně) splněna podmínka, že okolnosti, které jsou důvodem jeho vyhlášení, mají mimořádnou povahu, a dále že v jejich důsledku dochází k zásadnímu ohrožení základních práv a svobod občanů nebo bezpečnosti státu anebo hrozí značná hospodářská škoda. Musí přitom jít o okolnosti neočekávané (obtížně předvídatelné) a zmíněné ohrožení či hrozba musí být reálná, bezprostřední a intenzivní. S tím souvisí i podmínka určité „naléhavosti“, která spočívá v tom, že z důvodu časové tísně návrh zákona již nelze projednat „standardním“ způsobem. Je-li důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze hrozba značné hospodářské škody, je nezbytné, aby návrh zákona souvisel s řešením vzniklého problému a mohl k němu přispět (zásada potenciality a odpovědnosti vlády). Pojem hospodářská škoda nelze chápat jako škodu v „běžném“ občanskoprávním smyslu, a tak jí může být i nezvladatelný vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu vytvářející hrozbu vážných problémů ve stavu veřejných financí. Současně však platí, že institut stavu legislativní nouze neplyne přímo z ústavního pořádku a je upraven na úrovni podústavního práva. Každé jeho porušení proto nutně nevyvolává protiústavnost takto projednaného a schváleného zákona: důležité je hodnocení intenzity jeho porušení v každém jednotlivém případě.

103. Současně však je z ústavněprávního hlediska významné, že institut stavu legislativní nouze neplyne přímo z ústavního pořádku a je součástí (pouze) jednacího řádu, tedy úpravy na úrovni podústavního zákona. Každé jeho porušení proto nutně nevyvolává protiústavnost

Tvrzení o obou citovaných odstavcích, že

„institut stavu legislativní nouze neplyne přímo z ústavního pořádku a je součástí (pouze) jednacího řádu, tedy úpravy na úrovni podústavního zákona. Každé jeho porušení proto nutně nevyvolává protiústavnost.“

je pravdivá, ale irelevantní banalita, protože podmínky pojednávání zákonů ve zkráceném jednání nejsou stanoveny v Jednacím řádu PS, ale v ústavním zákoně 110/1998 Sb. To, že tuto základní skutečnost ÚS ignoroval a zákon 110/1998 Sb. není v nálezu vůbec zmíněn, je nepochopitelné selhání.

Závěrečné konstatování k této část nálezu ÚS

111. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že v nyní posuzovaném případě projednáváním návrhu zákona ve stavu legislativní nouze ve zkráceném řízení nedošlo k porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy České republiky a ani čl. 22 Listiny.

je proto naprosto nepodložené a podle nálezu Rychetského ÚS nepravdivé.

Závěr
Nález ÚS ve věci valorizace důchodů je v příkrém rozporu s nálezem ÚS v roce 2011 ve velmi podobném případě a ze stejného hlediska. ÚS může měnit svůj názor na danou věc a skutečnost, že v roce 2011 mělo jiný názor než většina ÚS šest jeho členů, ukazuje, že konsensuální stanovisko je často obtížné najít. Pokud se ovšem nález ÚS výrazně odlišuje od nálezu předchozích ÚS, mělo by být v bytostném zájmu samotného ÚS tuto změnu veřejnosti vysvětlit. Ve velmi sledovaném případě valorizace důchodů se k tomu ÚS a především jeho předseda, zatím neodhodlal. Vystoupení zpravodaje zákona Vojtěcha Šimíčka v Interview ČT24 24. 1. to rozhodně nebylo.